Enjeux et démarches d’évaluation des impacts sur la santé en aménagement

• Méthodologie de la démarche d’EIS et de ses intérêts, et échange sur les leviers et freins éventuels rencontrés, par Carole Martin De Champs, Directrice de l’ORS
• Présentation de la première évaluation d’impact sur la santé sur un projet de parc urbain à l’échelle nationale – focus sur les dimensions d’espace public et d’espace vert, par D^r Sophie Pamiès, Directrice de l’écologie urbaine à la Ville de Lyon
• Démarche mise en place sur le projet de Rive de Gier et spécificités d’un quartier inscrit au Contrat de ville, par Guillaume Papet, EPURES & Cécile Allard, ARS
• Dans le cadre du Plan Régional Santé Environnement (PRSE3), point d’information sur le lancement d’une expérimentation sur 4 collectivités pour intégrer les enjeux de santé-environnement dans les documents de planification, par Damien Saulnier, Chargé d’études Qualité Environnementale à UrbaLyon
• Démarche santé environnement de la Métropole de Lyon, avec diagnostic et plan d’actions, focus sur les inégalités territoriales en matière de santé, par Sandra Frey, Chargée de mission développement durable « volet social » et chef de projet stratégie santé environnement & Ambre Gestin, Responsable d’Unité Projet en Santé

La santé, un état de complet bien-être qui dépend de nombreux déterminants
Selon la définition de l’OMS, « la santé est un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité ». Elle dépend d’un certain nombre de déterminants de santé, que l’on peut classer en plusieurs catégories selon s’ils relèvent par exemple des modes de vie individuels, des relations sociales ou des conditions socio-économiques, culturelles et environnement extérieur (catégories de Dahlgren and Whitehead, 1991).

EIS, UFS : des approches « positives » de la santé, transversales et intégrées
A travers les démarches évoquées ici de santé aménagement (EIS, UFS), la santé est abordée dans sa définition globale en lien avec tous les déterminants de santé. Il s‘agit d’analyser comment le projet, ici d’aménagement, vient impacter de manière positive ou négative chacun de ces déterminants, et de dresser des recommandations permettant de maximiser ces bénéfices et de minimiser les risques négatifs sur la santé.
Ces déterminants étant éminemment multifactoriels, les démarches d’EIS et d’UFS surviennent au croisement de nombreuses politiques publiques : de santé et d’aménagement bien sûr, mais également de politiques sociales, d’urbanisme, d’éducation, de transport, de logement, de sport, d’environnement, etc.
Ainsi l’EIS menée dans le cadre du projet d’aménagement du Parc Zénith conduit aussi bien à des recommandations sur le mobilier du parc, que sur le schéma de circulation ou encore à des actions de sensibilisation sur le tabac ou encore la mise en place d’animations et de temps de partage.

Gouvernance, participation citoyenne et pluridisciplinarité : des démarches fédératrices
Au-delà de l’application des recommandations santé au projet, l’une des plus-values les plus importantes de ce type de démarche semble résider dans son mode de gouvernance, qui permet la sensibilisation et la mise en réflexion d’un grand nombre d’acteurs autour du projet.
Les projets du Parc Zénith, de Rive de Gier et la démarche territoriale du Grand Lyon illustrent les croisements de compétences, et un travail en transversalité non pas seulement au sein des services techniques mais également entre élus ou entre élus et services. Plus globalement, ils créent de nombreuses opportunités de rencontre entre tous les acteurs du territoire, que ce soit avec la direction et le personnel des crèches, les bailleurs sociaux, les écoles, ou encore avec le grand public. La dimension participative auprès du grand public est en effet elle-aussi très importante, notamment dans le cadre des EIS.
Pour Carole Martin de Champs de l’ORS, la définition de la composition du CoPil est ainsi soulignée comme l’une des étapes clefs d’une évaluation d’impact sur la santé, qu’elle soit menée en interne par les services de la collectivité, externalisée et confiée à des associations ou des bureaux d’étude, ou encore pensée en partenariat avec des organismes tels que l’ORS ou l’ARS.

Des démarches qui nécessitent une MOA volontariste
Si, comme indiqué ci-dessus, de très nombreux acteurs sont nécessaires au bon fonctionnement de ces démarches, l’importance d’une maîtrise d’ouvrage volontariste a été particulièrement soulignée dans le cadre de chacun des projets présentés.
Non réglementaire en France (une analyse des impacts santé est cependant attendue dans les évaluations environnementales stratégiques), contrairement à d’autres pays, ces approches qui mobilisent un grand nombre d’acteurs et un large éventail de domaines nécessitent un véritable portage politique de la part de la collectivité.

• L’EIS doit être anticipative. Lorsque la démarche est lancée trop tard dans le processus d’aménagement, après la phase de conception du projet, il est souvent difficile d’intégrer les recommandations. C’est un écueil assez fréquent mais pas forcément irrémédiable comme l’illustre le projet de Parc Zénith.
• L’EIS doit mobiliser largement. Plus l’EIS mobilise d’acteurs, plus elle s’enrichit de leurs contributions et mieux elle permet de travailler sur les différents déterminants de santé.
• Dynamique, elle doit s’adapter aux enjeux du projet et adopter à la fois une vision à court, moyen et long terme. La démarche suivie par Rive de Gier, caractéristique d’un projet de renouvellement urbain, a dû composer en particulier avec une forte co-exposition aux enjeux de qualité de l’air et de nuisances sonores, en lien avec le passage de l’autoroute à proximité des logements.
• Enfin, l’EIS doit bien sûr aller jusqu’au bout, c’est-à-dire intégrer les recommandations qui ont été faites au projet et suivre leur avancement et leurs impacts. Toutes les recommandations ne peuvent pas forcément être appliquées. Certaines sont simples à mettre en place puisqu’elles demandent un renforcement de dynamiques existantes ou des changements à la marge, alors que d’autres sont d’ordre beaucoup plus macro et dépendant d’autres acteurs ou de futures stratégies territoriales (repenser le schéma de circulation aux alentours du parc Zénith, ou diminuer le nombre de logements à proximité de l’autoroute dans le cadre du projet de Rive de Gier), mais ce travail peut ouvrir la porte à de futures réflexions, ou venir apporter un nouvel éclairage dans le cadre de travaux ultérieurs. Ces recommandations peuvent également être de l’ordre du suivi évaluation. La campagne de caractérisation de l’ilot de chaleur urbain et du confort thermique sur le Parc Zénith, menée de façon concomitante avec l’EIS, a permis d’intégrer des recommandations à la fois sur l’ombrage, les choix des matériaux, et le suivi des températures dans le temps.

La force de ces démarches, EIS comme UFS, est que leur impact dépasse largement le cadre strict des recommandations qui seront appliquées au projet. Elles permettent de fédérer les acteurs, de les sensibiliser largement à des thèmes très transversaux à travers la question de la santé, et peuvent également déborder sur des politiques et stratégies qui dépassent le cadre du projet initial telles que les politiques plus « macro ». L’EIS du Parc Zénith, via son travail d’enquêtes sociologiques, a ainsi contribué à modifier l’image du campus pro et pacifier le partage d’usage entre riverains et jeunes étudiants. De plus l’étude sociologique des usages des espaces verts dans l’arrondissement à enrichi la réflexion de la direction des espaces verts sur leur maillage et besoins en équipements.

Un dispositif souple et adapté à de nombreux contextes, qui donne un cadre de travail
L’EIS est une démarche, un outil d’aide à la décision, un cadre d’analyse et d’action pour « s’équiper de lunettes santé ». Elle peut se décliner à toutes les échelles et porter aussi bien sur une politique publique, que sur un projet d’aménagement, de construction (ex. d’une EIS sur la Crèche Colette à Beauregard, Rennes) ou encore un document d’urbanisme. Dans le cadre du 3^e plan régional santé environnement, les agences d’urbanisme de la Région AURA vont ainsi accompagner au cours d’une première phase expérimentale la réalisation de démarches type UFS sur le PLUI Mond’Arverne, le PLH de Saint Marcellin Vercors Isère Communauté, la programmation urbaine et les orientations d’aménagement du secteur nord-est de Saint-Etienne et le PLUI-H d’Annonay Rhône Agglo.
Il existe également plusieurs « niveaux » d’EIS (et donc de coûts / temps passé sur le projet, de quelques semaines à plusieurs mois), en fonction notamment du nombre de déterminants de santé considérés, du choix qui est fait entre une analyse plus rapide et qualitative, ou une analyse plus approfondie et reposant sur des données probantes, et de sa dimension plus ou moins participative.
La démarche UFS, aujourd’hui moins encadrée, apporte quant à elle davantage de possibilités d’expérimentation et de souplesse dans la démarche.

En ce qui concerne le diagnostic des différents déterminants de santé, deux bases de données sont mobilisées par les acteurs à l’occasion de ces démarches :

• ORHANE « offre un premier outil régional d’identification et de hiérarchisation de l’exposition du territoire aux nuisances Air et Bruit »
• BALISES Auvergne-Rhône-Alpes, « développé par l’ORS il permet l’accès à un grand nombre d’indicateurs de santé, déclinés aux différents échelons géographiques »
  Sur le projet de Rive de Gier, ont également été utilisés les fichiers de la base de données MAJIC du service des impôts, « base de données brutes décrivant les parcelles, propriétaires et bâtiments […] ».

Spatialisation des enjeux : quelles inégalités territoriales en matière de santé ?
Finalement une approche centrale et déterminante dans l’EIS et l’UFS concerne la question des inégalités territoriales de santé.
Comme le montrent les différentes cartographies de la Métropole de Lyon, cette question est bien sûr très liée à des facteurs socio-économiques, bien que ces indicateurs soient à manier avec précaution. Ainsi la partie amont de diagnostic de ces démarches santé vise généralement à caractériser les zones les plus critiques du projet sur les différents déterminants de santé.
Parfois quantitative et reposant essentiellement sur des données probantes, elle peut aussi prendre une dimension plus qualitative et communicante, ou reposer à la fois sur ces deux dimensions très complémentaires.
L’EIS du parc Zénith repose ainsi à la fois sur un travail de collecte de données probantes, d’utilisation de la plateforme BALISES pour la caractérisation du quartier et le repérage des populations cibles, et d’enquête au plus près des habitants et des riverains de manière à mieux appréhender les impacts du parc sur des déterminants psychosociaux.
Sur le projet de Rive de Gier, un gros travail de compilation et de synthèse des données qualitatives a été réalisé, avec des cartes d’enjeux produites à l’échelle parcellaire qui représentent le cumul des enjeux de co-exposition air/bruit, d’accessibilité piétonne et d’exposition aux ilots de chaleur urbains sur le quartier. Ce travail pédagogique et de synthèse a également été mené par la Métropole de Lyon, qui a établi des catégories de communes aux profils semblables, c’est-à-dire sensibles aujourd’hui aux mêmes catégories d’enjeux.
En parallèle de cette vision cartographique, la phase de diagnostic permet de définir des cibles prioritaires, telles que les personnes âgées dans le cas du projet de Parc Zénith.